今年《政府工作報(bào)告》繼續(xù)提出將加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。堅(jiān)持放管并重，建立縱橫聯(lián)動(dòng)協(xié)同管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)責(zé)任和權(quán)力同步下放、放活和監(jiān)管同步到位。生態(tài)環(huán)境、食品藥品和土地市場(chǎng)是與公眾息息相關(guān)的三個(gè)領(lǐng)域，但又是放管平衡問(wèn)題中三類不同問(wèn)題的集中體現(xiàn)。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系并不缺乏外部關(guān)注，人們對(duì)“強(qiáng)勢(shì)”的期待很高，在政府內(nèi)部又與環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的編制、職能、架構(gòu)都緊密相關(guān)。相關(guān)部門是在政治和社會(huì)雙重壓力下啟動(dòng)改革，目前增加督查力度，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的方向，還只是監(jiān)管謀變的開(kāi)端。
在整合組建相關(guān)部門后，食品藥品則同時(shí)在監(jiān)管和審批上面臨訴求。人們呼吁加強(qiáng)和整合監(jiān)管職能，同時(shí)又對(duì)部分前置審批的效率持有懷疑，審批和監(jiān)管某種程度上有著目的一致性。改革到底從何處松綁，那些需要收緊的責(zé)任對(duì)應(yīng)哪些專業(yè)人力資源，已經(jīng)是多年的熱點(diǎn)問(wèn)題。
國(guó)土部門則面臨著發(fā)生深刻變化的市場(chǎng)和制度環(huán)境。人們對(duì)部分土地市場(chǎng)的價(jià)格分配機(jī)制發(fā)生變化，已經(jīng)有著明確的預(yù)期。很多人理解用途管制的價(jià)值，但同時(shí)更在意利益分配的安排。國(guó)土部門提升了技術(shù)手段，卻仍然會(huì)在地方就近管理和中央強(qiáng)力管控之間尋求平衡。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)需要穩(wěn)增長(zhǎng)，放活力，還涉及權(quán)力尋租這樣難以得到容忍的問(wèn)題。松緊的分寸仍需審慎以待。
隨著大面積霧霾事件接二連三的發(fā)生，現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制再次成為“兩會(huì)”關(guān)注的熱點(diǎn)。
兩會(huì)前夕，關(guān)于環(huán)保部擴(kuò)權(quán)的消息一度傳出。“雖然這則消息帶有捕風(fēng)捉影的性質(zhì)，但輿論的熱烈情緒也反映了人們對(duì)一個(gè)更有效的監(jiān)管體制的殷切期望。”全國(guó)人大代表、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王毅說(shuō)。
從去年1月受影響面積達(dá)130萬(wàn)平方公里的霧霾事件，到今年2月最嚴(yán)重時(shí)受影響面積達(dá)121萬(wàn)平方公里的霧霾事件，霧霾的嚴(yán)重程度似乎并沒(méi)有明顯好轉(zhuǎn)，但與此同時(shí)環(huán)保部以及中國(guó)的生態(tài)環(huán)境管理體制似乎在開(kāi)始變化。霧霾能否成為中國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制變革的一個(gè)重要?dú)v史契機(jī)？
去年11月，黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。在過(guò)去的一年內(nèi)，生態(tài)環(huán)境管理體制是否正在開(kāi)始起變化？未來(lái)又將向何處去？
體制機(jī)制并無(wú)明顯變化
作為媒體輿論關(guān)注的風(fēng)暴眼，環(huán)保系統(tǒng)在過(guò)去一年里是否發(fā)生了本質(zhì)性的變化？
對(duì)此，一位地方環(huán)保廳官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者如此回答：“只能說(shuō)國(guó)家越來(lái)越重視以霧霾治理為代表的環(huán)境治理問(wèn)題，一個(gè)最典型的例證就是國(guó)家在強(qiáng)力推行三大環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃，試圖以鐵腕治污，但除此之外，我并沒(méi)有看到環(huán)保系統(tǒng)在管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面有哪些新變化，同時(shí)一些諸如部門權(quán)責(zé)不一的老問(wèn)題依然存在。”
新一屆政府確實(shí)十分重視環(huán)境問(wèn)題，上任之后即表示要推出三大環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃，以回應(yīng)民眾關(guān)切。其中，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》）已于去年9月由國(guó)務(wù)院發(fā)布，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理行動(dòng)計(jì)劃》還在研究編制當(dāng)中。
實(shí)際上，在大氣領(lǐng)域，環(huán)保部、發(fā)改委和財(cái)政部三部委曾于2012年12月聯(lián)合發(fā)布《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），這是我國(guó)第一個(gè)專門針對(duì)大氣環(huán)境的專項(xiàng)規(guī)劃。而在《規(guī)劃》發(fā)布9個(gè)月后又發(fā)布一個(gè)全新的大氣規(guī)劃，即《行動(dòng)計(jì)劃》。
對(duì)比《規(guī)劃》和《行動(dòng)計(jì)劃》的指標(biāo)不難發(fā)現(xiàn)，后者比前者的目標(biāo)和手段要更加嚴(yán)厲，這也意味著《規(guī)劃》在一定程度上不再是現(xiàn)階段的工作目標(biāo)。
“這種調(diào)整的變化固然表明高層的重視，但也說(shuō)明我們的規(guī)劃編制不夠科學(xué)，依然存在應(yīng)急式的運(yùn)動(dòng)治理思維問(wèn)題。” 世界自然基金會(huì)美國(guó)辦公室中國(guó)項(xiàng)目主任、北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院兼職教授胡濤對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析。
在治理目標(biāo)和治理手段之外，更應(yīng)該關(guān)注治霾的長(zhǎng)效體制和制度性機(jī)制。“在這方面，《行動(dòng)計(jì)劃》并沒(méi)有突破。大氣污染的區(qū)域性和復(fù)合型特征越來(lái)越明顯，僅有《行動(dòng)計(jì)劃》中提出來(lái)的名義上的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制還不夠。區(qū)域性大氣污染到底怎么解決？是否需要成立一個(gè)負(fù)責(zé)區(qū)域大氣污染的派出機(jī)構(gòu)？具體如何操作？這些關(guān)鍵性的問(wèn)題還有待進(jìn)一步探索。”王毅分析。
王毅進(jìn)一步指出，這一問(wèn)題在《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》可能也將繼續(xù)存在。如果這一計(jì)劃繼續(xù)沿襲《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的思路，只是設(shè)置更嚴(yán)厲的目標(biāo)，采取更嚴(yán)厲的手段，那么預(yù)計(jì)對(duì)跨行政區(qū)域、跨多部門的流域環(huán)境問(wèn)題的治理效果短期內(nèi)可能有效，但估計(jì)難以持續(xù)，容易在稍一放松之后就出現(xiàn)反彈。“所以我對(duì)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的期待是，能否在流域環(huán)境的綜合管理機(jī)制上有所突破。”
新的環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃在長(zhǎng)效體制和制度機(jī)制上尚未突破，因此，在跨行政區(qū)的重大區(qū)域性、流域性環(huán)境問(wèn)題上的治理路徑也尚待清晰。
“在區(qū)域污染治理問(wèn)題上，地方政府和中央政府在職責(zé)上怎么分工，各自承擔(dān)什么責(zé)任，目前似乎并不是十分清晰。我認(rèn)為這一點(diǎn)也需要盡快明確。”中國(guó)環(huán)科院副院長(zhǎng)柴發(fā)合對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析。
全國(guó)人大代表、永清環(huán)保集團(tuán)董事長(zhǎng)劉正軍對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，根據(jù)《環(huán)保法》，各級(jí)人民政府對(duì)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，“各級(jí)政府都要負(fù)責(zé)，擔(dān)心最后可能就是無(wú)人負(fù)責(zé)”
上述困境與我們目前的央地體制密切相關(guān)。“目前，各級(jí)政府之間生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的事權(quán)劃分主要依據(jù)法律法規(guī)和政府部門三定方案，但中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)和地方事權(quán)并沒(méi)有清楚的界定和劃分，支出責(zé)任如何劃分也沒(méi)有明確說(shuō)法。”全國(guó)人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道解釋。
王鳳春認(rèn)為，地方政府對(duì)所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律規(guī)定，同地方環(huán)境保護(hù)的事權(quán)和支出責(zé)任不匹配。雖然近年來(lái)中央政府通過(guò)提供一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高了地方環(huán)境治理能力，但多數(shù)地方尤其是市縣一級(jí)地方政府尚難有同法律規(guī)定要求匹配的財(cái)力。
前述地方環(huán)保廳官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，“在當(dāng)前的形勢(shì)下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的事權(quán)應(yīng)該上歸到中央，不能以中央沒(méi)有財(cái)力和人力為借口，中央應(yīng)該改減少對(duì)產(chǎn)業(yè)的具體管理，將工作中心轉(zhuǎn)移到環(huán)保、社保等公共服務(wù)上來(lái)，這些事項(xiàng)的職責(zé)應(yīng)該由中央政府承擔(dān)，這才符合現(xiàn)代國(guó)家的要求。”
“問(wèn)題在于，如果環(huán)保要垂直管理，那么民生領(lǐng)域同樣重要的食品和藥品等領(lǐng)域是否也都要實(shí)行垂直管理？我認(rèn)為需要充分的論證，垂直管理也有垂直管理的問(wèn)題，它不能充分發(fā)揮地方的積極性。”王毅分析。
在王鳳春看來(lái)，目前中央政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門和地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門之間基本上是行政業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，盡管通過(guò)設(shè)置地區(qū)督查機(jī)構(gòu)（如環(huán)保部的區(qū)域環(huán)保督查中心和核與輻射安全監(jiān)督站）、加強(qiáng)流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)職能、對(duì)地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)（以地方黨委管理為主）等措施，強(qiáng)化了中央部門對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的引導(dǎo)和監(jiān)督，但在中央部門對(duì)地方部門行政指導(dǎo)關(guān)系為主的制度框架下，尚難發(fā)揮有效作用，在處理跨行政區(qū)域的區(qū)域性、流域性重大環(huán)境問(wèn)題時(shí)目前尚缺乏有約束力的體制機(jī)制安排。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)�？偩謴�2006年開(kāi)始組建環(huán)境保護(hù)的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，在華東、華南、西北、西南、東北、華北6個(gè)區(qū)域組建了環(huán)保督查中心，其監(jiān)管范圍覆蓋了全國(guó)內(nèi)地31個(gè)省市自治區(qū)。
“環(huán)保督查中心屬于環(huán)保部的直屬事業(yè)單位，并無(wú)執(zhí)法權(quán)，其執(zhí)法屬于環(huán)保部的授權(quán)執(zhí)法，實(shí)際上其對(duì)全國(guó)性的環(huán)境污染行為的處罰權(quán)也有限。它對(duì)地方的環(huán)境污染違法行為只能進(jìn)行督查，并無(wú)處罰權(quán)，該執(zhí)法權(quán)屬于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保主管部門，督查中心的作用是只能督促地方的環(huán)保部門去執(zhí)法。”王毅分析。
“即便是就其自身的督查功能而言，實(shí)際作用也相對(duì)有限，每個(gè)督查中心大約40個(gè)的人員編制，而它面對(duì)的是一個(gè)區(qū)域內(nèi)成千上萬(wàn)的企業(yè)，想督查也督查不過(guò)來(lái)，因此對(duì)環(huán)境違法行為的督查更多地要依靠地方，包括省一級(jí)的監(jiān)察總隊(duì)、市一級(jí)的監(jiān)察支隊(duì)、區(qū)縣一級(jí)的監(jiān)察大隊(duì)。”環(huán)保部華北督查中心的一位工作人員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹。
王毅認(rèn)為，人事和財(cái)權(quán)都受地方政府支配的地方環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)往往是不可靠的，其獨(dú)立監(jiān)管能力受到地方保護(hù)主義等各種力量的制約。因此，如何提高環(huán)保督查中心的督查能力也是一個(gè)比較重要的議題。
再以流域的水資源管理為例。此前水利部與環(huán)保部在主要流域共建的下設(shè)于流域管理委員會(huì)下面的水資源保護(hù)管理局，但該機(jī)構(gòu)并不能承擔(dān)起流域環(huán)境問(wèn)題的協(xié)調(diào)職能。
“在一個(gè)時(shí)期內(nèi)，水資源管理局形式上曾實(shí)行水利部和環(huán)保部雙重領(lǐng)導(dǎo)，但是兩個(gè)部門在預(yù)算、人員安排、信息分享等問(wèn)題上不能達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致這個(gè)機(jī)制無(wú)疾而終。目前，流域委員會(huì)只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，而不能代表環(huán)保部和發(fā)改委，也不能代表水域的各個(gè)利益相關(guān)方。”王毅介紹。
因此，王毅建議，生態(tài)管理體制改革非常緊迫的任務(wù)就是，要優(yōu)先考慮建立區(qū)域和流域環(huán)境綜合管理派出機(jī)構(gòu)，構(gòu)建“區(qū)域和流域環(huán)境綜合管理體系”，為解決當(dāng)前嚴(yán)重的區(qū)域、流域性環(huán)境問(wèn)題奠定必要的體制和制度機(jī)制。
生態(tài)環(huán)境職能如何整合？
同時(shí)，生態(tài)環(huán)境的管理職能過(guò)于分散，部門職責(zé)不清， 也是制約污染治理的一個(gè)重要因素。
“目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)管理職能分散在各個(gè)部門，按照積極穩(wěn)妥實(shí)施大部制的行政體制改革的總體思路，對(duì)這些部門適當(dāng)合并和重組勢(shì)在必行。”王鳳春介紹。
據(jù)中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院2012年的一項(xiàng)研究 ，中央政府53項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，環(huán)保部承擔(dān)40%，其他9個(gè)部門承擔(dān)60%。涉及環(huán)保部的21項(xiàng)職能，環(huán)保部獨(dú)立承擔(dān)的占52%，與其他部門交叉的占48%，其中比較突出的表現(xiàn)在水資源保護(hù)與污染防治、生物多樣性保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理等領(lǐng)域。
就公眾關(guān)心地下水保護(hù)為例。根據(jù)九三學(xué)社的《關(guān)于加大地下水保護(hù)與污染防治力度的建議》，地下水監(jiān)管事涉及國(guó)土資源、環(huán)保和水利等部門。環(huán)保部組織擬訂地下水的污染防治規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施，水利部負(fù)責(zé)指導(dǎo)地下水開(kāi)發(fā)利用和資源管理保護(hù)，而國(guó)土部則負(fù)責(zé)指導(dǎo)地下水的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。各個(gè)部門職能多有交叉，界限較為模糊，有待建立有效協(xié)調(diào)機(jī)制。
再以土壤污染治理為例。“土壤污染治理的職能在環(huán)保部生態(tài)司，但又不可避免地涉及到國(guó)土部的耕地保護(hù)司和地質(zhì)環(huán)境司，以及負(fù)責(zé)糧食生產(chǎn)管理的農(nóng)業(yè)部。這里面矛盾就來(lái)了，化肥用多了，糧食可以增加，但會(huì)污染環(huán)境，如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)？”全國(guó)政協(xié)委員、中科院南京分院院長(zhǎng)周健民對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析。
目前，關(guān)于生態(tài)環(huán)境管理體制如何改革，官方并沒(méi)有明確的表示。根據(jù)環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢在為《<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定>輔導(dǎo)讀本》寫(xiě)的《改革生態(tài)環(huán)境管理體制》一文中，提到生態(tài)環(huán)境管理體制的六項(xiàng)任務(wù)當(dāng)中的首要任務(wù)就是，“建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。
不過(guò)，此前環(huán)保部和中國(guó)工程院在2011年發(fā)布的中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究報(bào)告曾經(jīng)提出了近期、中期和長(zhǎng)期三個(gè)改革思路，這在一定程度上能夠代表有關(guān)部門的基本態(tài)度。
該課題組提出，近期（2008-2020）的具體改革思路是，整合水污染防治，實(shí)行城市、陸地、海洋的水污染防治協(xié)同治理；整合固體污染物治理；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部在氣候變化應(yīng)對(duì)中的作用。
中期（2020-2030）的具體改革思路是整合分散在各部委的生態(tài)保護(hù)職能，并對(duì)國(guó)家環(huán)保部門進(jìn)行調(diào)整，使得生態(tài)保護(hù)與污染防治相統(tǒng)一；相應(yīng)改革國(guó)家環(huán)保部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，帶動(dòng)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)保護(hù)的縱向協(xié)調(diào)；進(jìn)一步加大國(guó)家環(huán)保部門在環(huán)境事務(wù)方面對(duì)其他部委的協(xié)調(diào)職能，使得其他部委的決策能夠符合環(huán)境保護(hù)的要求。
長(zhǎng)期的具體改革思路是整合與環(huán)境、生態(tài)相關(guān)的重要資源；利用可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的思路促進(jìn)資源的使用和開(kāi)發(fā)；促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門、土地部門等其他資源部門的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)。
上述思路是否符合中央決定？是否可行？國(guó)務(wù)院各部門之間尚有很大爭(zhēng)議。“當(dāng)前各部門、各地方對(duì)生態(tài)環(huán)境體制改革的認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一，很多體制改革的基礎(chǔ)性工作尚未展開(kāi)，需要通過(guò)深入研究和試點(diǎn)示范。”王鳳春指出，同時(shí)我們也要看到，即便是在現(xiàn)有的制度和法律授權(quán)下，各級(jí)環(huán)保部門的監(jiān)管工作還有很多不到位的地方，有很大的繼續(xù)提高的空間。
“之前有人提到的‘大部制’，可能只解決環(huán)境內(nèi)部各個(gè)要素的協(xié)調(diào)，而無(wú)法解決環(huán)境與外部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。在當(dāng)前的發(fā)展階段及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型過(guò)程中，沒(méi)有宏觀經(jīng)濟(jì)等部門的參與，單靠環(huán)保部門完善管理是難以實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的。”王毅分析，在沒(méi)有部門協(xié)調(diào)機(jī)制的法律依據(jù)背景下，難以充分發(fā)揮實(shí)質(zhì)意義上的協(xié)調(diào)功能。
此外，多位采訪對(duì)象都對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道指出，環(huán)境的治理不應(yīng)僅僅依靠政府，應(yīng)該通過(guò)制度安排，鼓勵(lì)區(qū)域各利益相關(guān)方參與，特別是通過(guò)更加透明的信息公開(kāi)制度、環(huán)境監(jiān)督制度和環(huán)境公益訴訟制度等，促進(jìn)社會(huì)公眾的參與，鼓勵(lì)環(huán)保公益組織的發(fā)展，真正把公眾作為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的骨干力量。
