●大多數發展中國家并未建立起有利于政策環評的體制機制，評價的技術手段也不足，政策環評有效性不高，因此發展中國家的政策環評，應側重于制度的建構和完善。

●歐盟的經驗表明，政策制定的法律基礎、政策目標、目標對象、實施手段、時間安排、成本和收益等內容在政策草案中明晰后，有效的評價才能啟動，但我國在上述關鍵點上含糊不清。

●加強政府各部門的合作交流是開展政策環評的基礎。在此過程中，要明確政策制定方的主導權，同時明確其責任，保證權責統一。環保部門作為重要的環境關切方，應參與到政策環評乃至政策制定的過程中，不僅發揮智囊作用，還要起到監督作用。

●我國作為發展中國家，政策環評的制度體系還不完善，有利于政策環評的氛圍尚未形成，因此政策環評的制度構建就更為迫切。

政策環評是通過評價政策的資源和環境影響，促使政策制定和實施的全過程符合可持續的要求。早在本世紀初制定《環境影響評價法》時，就有將政策環評入法的動議，但由于相關部門阻力較大，而未能入法。2012年開始修訂《環境保護法》時，政策環評也被提出，但在前兩輪審議中，并未進入草案。直到第三輪審議才增加了相關規定。

2014年4月24日，全國人大常委會投票通過的新《環境保護法》第14條規定，“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”

當日全國人大常委會在新聞發布會中的解釋為：“這里沒有政策環評的概念，《環境保護法》規定對規劃和建設項目要進行環境影響評價。在這次修改的過程中有一些意見提出，國務院有關部門和省級地方人民政府在制定經濟和技術政策的時候，也要考慮對環境造成的影響，要充分地聽取有關專家和各有關部門的意見，使我們經濟和技術的政策能夠符合環境保護的要求。”可見，雖然政策環評的大門已開，但具體實施還有待深化和推動。

政策環評怎么做?

政策環評實質上是政策制定和實施的一個有機組成部分。因此，從政策制定和實施的全過程來看，政策環評主要包括政策實施后的環境評價、政策環境影響預測評價和側重制度建構的政策環評3種模式。

政策實施后的環境評價，是在政策實施一段時間后，對政策的實施進展、目標達到性及其社會、經濟和環境影響進行評價。評價結果不僅是對政策的反思和評價，也為政策調整提供支撐。政策實施后的評價工作在國內外都較豐富，例如我國近年來就開展了國民經濟和社會發展規劃的中期評估、國家環境保護規劃的實施評估、一些法律法規的立法后評估等。

這類評價的框架也較多，其中一個較為實用的是將評價分為政策體系和政策效應評價兩方面。政策體系評價可分為對政策的認知、規范和管制3個方面進行評價。認知方面是評價政策體系是否理清了對環境問題發生的原因、影響、后果和解決方案等;規范方面是評價政策體系是否建立起了共識、規范和原則;而管制方面是要評價管理方法和手段的合理性、可操作性、執行力度等。對政策效應的評價也可分為政策目標對象的行為改變和實際的環境效應兩方面。前者是要評價政策實施是否調整了目標對象的行為，例如是否安裝排污設施、實施新的管理模式等;而后者是評價在目標對象行為改變的基礎上的資源環境效應，例如排污量或環境質量的變化情況。當然，除了環境效應，經濟和社會效應也應綜合評價。

政策影響預測評價是在政策制定時，預測和比選多個政策可選方案的社會、經濟和環境影響，并優選政策方案，以輔助決策。歐盟委員會早在本世紀初就要求在提出法律或政策草案時，必須進行社會、經濟和環境影響評價。更新后的《影響評價導則》(2009年)將評價主要分為識別問題、制定政策目標、設計政策可選方案、分析政策可選方案的影響、比較政策可選方案，以及制定政策監測和評估框架等6步。其中，多個合理的可選方案比選是評價的核心。對政策可選方案的影響分析，首先要按照經濟、社會和環境3方面進行篩查，再定性分析影響發生的可能性、強度和性質，對于定性分析出最顯著的影響，再運用定量或模型方法分析。《影響評價導則》要求公眾參與貫穿評價全過程，形式可自定，但必須滿足5個最低標準，包括公眾參與要提供清晰的、簡潔的和包含所有必須信息的文檔;要咨詢所有相關群體;要保證充分的公開，使目標群體知曉;要有充分的公眾參與時間，一般最短8周;要公布公眾參與結果，報告其使用情況，感謝并反饋給參與者。

世界銀行《政策環評和行業變革—概念模型與操作導則》(2011年)一書認為，大多數發展中國家并未建立起有利于政策環評的體制機制，評價的技術手段也不足，政策環評的不確定性大，有效性不高，因此發展中國家的政策環評，應側重于制度的建構和完善。

世界銀行提出的政策環評主要包括4個部分。一是通過現狀分析和利益相關者分析，了解政策范圍內主要的資源環境問題，識別出利益相關者，以及各類利益相關者在政策體系中的地位、對政策的態度和影響力、受到政策的影響程度等。二是通過各利益相關者的對話機制，進行廣泛的協商和妥協，篩選出需要優先考慮的環境問題及其排序。三是分析現在的體制機制(包括政策、體制、法律、管理和能力等)在處理優先環境問題方面的差距，預測新政策能否彌補這些差距，利益相關者對新政策的反應等的制度和能力分析，以及分析政策環評的結果與政治體制、制度背景、風俗習慣、歷史背景、社會結構、分配制度等的適應性的政治經濟分析。四是形成政策環評建議，建議不僅應包含政策、體制、法律、管理和能力建設等方面的內容，還應該包含有政策實施后的短期、中期乃至長期的監測指標和目標等，并應將建議反饋給利益相關者。

實施政策環評有哪些難點?

雖然新修訂的《環境保護法》已經有了相關的規定，但政策環評在我國的實施還面臨著一些困難。

首先，政策環評規定不強力。雖然政策環評的相關規定首次入法，但類似要求卻非首次。《國務院關于加強法治政府建設的意見(國發〔2010〕33號)》中要求：“凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估。”《國務院辦公廳關于印發環境保護部主要職責內設機構和人員編制規定的通知(國辦發〔2008〕73號》，也賦予了環境保護部“受國務院委托對重大經濟和技術政策、發展規劃以及重大經濟開發計劃進行環境影響評價，對涉及環境保護的法律法規草案提出有關環境影響方面的意見”的職責。但這些規定并未推動政策環評工作的廣泛開展，《環境保護法》雖然有更高的法律效力，但政策環評能否充分有效地實施還有待觀察。例如，《規劃環境影響評價條例》生效后，諸如城市總體規劃、林業相關規劃等具有重大資源環境影響的規劃，都應開展規劃環境影響評價，但至今仍有部分規劃未能按照相應的深度要求開展。

其次，政策環評對象不清晰。政策環評的對象是政策，但我國的政策體系復雜多樣，評價對象并不明確。雖然我國基本理清了法律、行政法規、規章和地方性法規等法律法規體系，以及國民經濟和社會發展規劃、地方規劃和部門規劃(以5年規劃為主)等規劃的兩套政策體系，但仍然有眾多政策以法規性文件、規范性文件，甚至是通知、會議紀要等紅頭文件的形式出臺，政策的等級和種類復雜多樣。此外，各部門、各地區由于權責劃分不清等問題，部門或地區間政策不協調的情況比比皆是。在政策體系這一評價對象本身還有待梳理的背景下，政策環評的難度可想而知。

第三，政策環評氛圍不濃厚。我國政策主導部門在政策環評方面的阻力大于推動。歐盟的經驗表明，政策制定的法律基礎、政策目標、目標對象、實施手段、時間安排、成本和收益等內容在政策草案中明晰后，有效的評價才能啟動，但我國政策制定部門往往在上述關鍵點上含糊不清。政策制定部門和環境保護部門之間的權責不清，也催生了“政策環評是環境保護部門爭權”的錯誤感觀。此外，由于現階段政策制定和實施主要還是政策主導部門的自留地，其他部門、社會組織、媒體、專家乃至公眾既難以獲得信息，更遑論有效的參與和推動。總體來看，我國推動政策環評有效實施的體制機制、制度安排和社會氛圍并未形成。

第四，政策環評經驗不豐富。由于不確定性大，且可資借鑒的經驗缺乏，政策環評的難度較大。僅有少數國家有政策環評的規定和經驗，例如聯合國歐洲經濟社會委員會牽頭制定的《戰略環評議定書》只是規定：“加入該議定書的國家應該盡力在合適的程度上，對有顯著環境影響的政策和立法進行環評。”而我國在政策環評領域僅有一些經驗總結和個別案例研究，環境工程評估中心今年開展了城鎮化政策環評等的試點研究。總體上來看，政策環評方法和經驗的不足，一方面要求我國盡快開展探索和實踐并積累經驗;另一方面也在事實上給政策環評工作的開展帶來了消極影響。

如何推動實施政策環評?

《環境保護法》修訂通過，使得政策環評已經聽見了樓梯響，但能否下到樓梯落地，還需要積極的探索和實踐。

首先，宣傳政策環評理念，激勵政策主導部門開展政策環評。伴隨著我國環境保護形勢的嚴峻和生態文明建設的新要求，環境保護工作受到了社會各界的重視，環境問題也日益與國際問題、社會問題、發展問題等交織在一起，已經是各政策制定部門實質上回避不了的問題。因此，我國應大力宣傳政策環評的理念，包括環境保護要納入到政策的制定和實施、發展和保護密不可分、政策環評的目的是為了制定更好的政策等，努力消除政策制定者的疑慮和誤解，特別是認為環評僅僅是手續、是限制、是門檻等方面的誤解，激勵政策主導部門開展政策環評。

其次，推動政府部門合作，協調政策主導和環保部門的權責。我國政府部門之間的合作交流水平較低，部門分割、權責不清、爭權奪利等現象較明顯，政出多門、政策之間相互矛盾的現象并不鮮見，因此加強政府各部門的合作交流是開展政策環評的基礎。在此過程中，要明確政策制定方的主導權，同時要明確其責任，保證權責統一。而環保部門作為重要的環境關切方，應參與到政策環評乃至政策制定的過程中，不僅發揮智囊作用，還要起到監督作用。當然，僅靠環保部門的參與和推動，力量是有限的，全社會利益相關者的共同參與才是有效的政策環評的保障，而環保部門可以積極推動公眾參與的進程。

第三，探索政策環評模式，同步推進政策影響預測評價、政策實施后評價和政策環評的制度建構。3類政策環評模式在政策制定和實施的全過程中各有側重且互為補充，應同步推進。完全的新政策很少，大多數政策都是通過變革的形式延續發展，因此政策實施后的環境評價既是對政策制定和實施的回顧和反思，又是新政策環境影響預測的基礎。而我國作為發展中國家，政策環評的制度體系還不完善，有利于政策環評的氛圍尚未形成，因此政策環評的制度構建就更為迫切，特別是要明確政策環評的主體、政策環評與政策制定和實施的關系、評價程序、公眾參與等方面的內容。

第四，選擇試點政策領域，盡快推動和開展政策環評工作。世界銀行的經驗表明，政策環評雖然有一般的程序，但卻與國情因素密切相關，一國的經驗難以簡單地套用到另一國。大量和豐富的政策環評經驗是有效的政策環評的基礎，而我國在這方面薄弱。同時，可持續發展的理念又要求我國轉變發展方式，以符合生態文明的要求，這些都要求我國應該盡快開展政策環評試點工作，特別是在工業、農業、交通、城鎮化、減貧、能源、海洋等與資源環境密切相關的政策領域。開展政策環評工作，才能逐漸積累經驗和案例，逐步構建適合我國的政策環評理論和方法體系，為我國的環境保護和可持續發展提供保障。

作者：朱源 環境保護部環境工程評估中心