全國排污權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)成效顯著
時(shí)間：2025-06-20 19:00:55 來源：中國環(huán)境 作者：任玥 溫竹青
自2007年試點(diǎn)以來，截至2024年11月30日，全國排污權(quán)有償使用和交易累計(jì)金額376.7億元，其中，有償使用金額142.1億元，占比37.7%，交易金額234.6億元，占比62.3%。
從總體進(jìn)展情況看，試點(diǎn)地區(qū)交易初具規(guī)模。2014年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的出臺以及2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確提出推行排污權(quán)交易制度，為試點(diǎn)工作帶來政策利好。2017年，排污權(quán)有償使用和交易總金額首次突破40億元，達(dá)到41.51億元，其中交易金額24.51億元，兩者均達(dá)歷史峰值。2018至2020年交易金額有所回落。進(jìn)入“十四五”階段，市場整體規(guī)模趨于穩(wěn)定，基本維持在每年30億元。
2007-2023年全國排污權(quán)有償使用與交易金額
一是排污權(quán)交易制度體系逐步建立。國家層面，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護(hù)部三部委聯(lián)合印發(fā)《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》，規(guī)范排污權(quán)出讓收入管理。各試點(diǎn)地區(qū)相繼出臺排污權(quán)交易管理辦法、實(shí)施細(xì)則，建設(shè)配套機(jī)構(gòu)和交易平臺，逐步建立涵蓋核量、定價(jià)、交易、儲(chǔ)備等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度體系，形成財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、稅務(wù)等多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。16個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在省級層面發(fā)布管理辦法，11個(gè)試點(diǎn)地區(qū)發(fā)布實(shí)施方案，浙江、河北、山西、內(nèi)蒙古等地針對核定、儲(chǔ)備、交易等關(guān)鍵環(huán)節(jié)出臺相關(guān)技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)具體工作。9個(gè)試點(diǎn)地區(qū)成立了專門的排污權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)。7個(gè)地區(qū)建立了全省統(tǒng)一的排污權(quán)交易平臺，并逐步實(shí)現(xiàn)同當(dāng)?shù)毓操Y源交易平臺的對接，6個(gè)地區(qū)依托當(dāng)?shù)毓操Y源交易平臺開展交易。
二是排污權(quán)交易相關(guān)地方性法規(guī)相繼出臺。排污權(quán)交易目前在我國處于試點(diǎn)階段，國家層面在《中華人民共和國大氣污染防治法》第二十一條提出“國家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易”。近日，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第一百六十六條提出“國家逐步推行重點(diǎn)大氣、水等污染物排污權(quán)交易，建立健全排污權(quán)交易制度，加強(qiáng)對排污權(quán)交易全過程監(jiān)督管理。”河北、山西、遼寧等12個(gè)省（區(qū)、市）在省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例中明確規(guī)定建立排污權(quán)有償使用和交易制度。北京、天津、湖北等7個(gè)省（市），在地方性法規(guī)省級大氣污染防治條例中，明確可以進(jìn)行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)的有償使用和交易。地方性法規(guī)的出臺，確立了排污權(quán)交易制度在行政區(qū)內(nèi)的合法地位，為其在一定范圍內(nèi)實(shí)施提供重要保障。
三是以政府為主導(dǎo)的排污權(quán)交易市場逐步構(gòu)建。對于現(xiàn)有排污單位的初始排污權(quán)，其有償使用費(fèi)的征收方式主要有3種：一是全面有償。以浙江、河北、湖南為代表，對現(xiàn)有排污單位的初始排污權(quán)進(jìn)行周期性核定并征收有償使用費(fèi)。二是部分有償。福建、江蘇、寧夏等地實(shí)行初始排污權(quán)無償獲得，但排污單位進(jìn)行市場交易的前提是補(bǔ)繳相應(yīng)有償使用費(fèi)。其他試點(diǎn)地區(qū)均采取無償方式。
對于新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目產(chǎn)生的新增排污權(quán)，試點(diǎn)地區(qū)均實(shí)現(xiàn)了通過市場交易方式取得，交易量同地方新上項(xiàng)目密切關(guān)聯(lián)。新增排污權(quán)主要來自政府出讓，交易金額占比總金額的70%左右。
四是交易污染物種類和行業(yè)范圍更加多元。從污染物種類看，開展交易的污染物主要包括二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮4項(xiàng)“十三五”規(guī)劃期的約束性指標(biāo)，交易金額占90%以上。在此基礎(chǔ)上，8個(gè)地區(qū)將特征污染物納入交易范圍，河北、湖南兩省增加鉛、鎘、砷、汞、鎘5種重金屬，山西、甘肅增加顆粒物，江蘇增加總氮、總磷和揮發(fā)性有機(jī)物，浙江、山東、廣東部分地區(qū)增加揮發(fā)性有機(jī)物，交易污染物擴(kuò)展至13項(xiàng)。從地域范圍看，試點(diǎn)地區(qū)以行政區(qū)劃為邊界實(shí)施排污權(quán)交易，交易的行業(yè)范圍也由鋼鐵、火電等重點(diǎn)行業(yè)逐步拓展至排污許可覆蓋的工業(yè)企業(yè)。
五是實(shí)踐創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。基于排污權(quán)資源環(huán)境要素的屬性及社會(huì)對其“有限、有價(jià)、有償”理念的逐步認(rèn)可，試點(diǎn)地區(qū)開展了一系列政策制度創(chuàng)新。浙江、河北等省建立排污權(quán)租賃制度，允許排污單位在提前申請并獲批的前提下，通過租賃解決一部分企業(yè)因生產(chǎn)波動(dòng)產(chǎn)生的臨時(shí)排污權(quán)新增需求，豐富了市場配置資源環(huán)境要素的方式和手段。排污權(quán)作為企業(yè)發(fā)展不可或缺的資源環(huán)境要素，與綠色金融結(jié)合開展抵質(zhì)押貸款，有效拓寬企業(yè)融資渠道，拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見》（以下簡稱《意見》），提出要推進(jìn)排污權(quán)等資源環(huán)境要素市場化交易，促進(jìn)資源環(huán)境要素支持發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。經(jīng)多年試點(diǎn)實(shí)踐，排污權(quán)作為資源環(huán)境要素通過市場手段進(jìn)行優(yōu)化配置已達(dá)成一定共識并取得階段性成效。建議在未來持續(xù)深化排污權(quán)交易工作中，堅(jiān)持國家地方協(xié)同發(fā)力，國家強(qiáng)化指導(dǎo)，地方推進(jìn)落實(shí)，通過健全排污權(quán)交易市場化配置體系，有力支撐生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
第一，進(jìn)一步完善新形勢下國家層面頂層設(shè)計(jì)。
《意見》提出“到2027年，排污權(quán)交易制度建立健全”的主要目標(biāo)，建議國家圍繞構(gòu)建排污權(quán)核定技術(shù)體系、建立儲(chǔ)備調(diào)控制度、健全價(jià)格形成機(jī)制、加大市場監(jiān)管力度等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善新形勢下排污權(quán)有償使用和交易頂層設(shè)計(jì)，加快出臺推動(dòng)深化排污權(quán)有償使用和交易制度的指導(dǎo)性文件，為各地因地制宜推進(jìn)排污權(quán)交易工作提供依據(jù)。
第二，充分實(shí)現(xiàn)與排污許可等環(huán)境管理制度的有效銜接。
排污許可制作為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的重要手段。污染物總量控制由行政區(qū)域總量控制向企事業(yè)單位總量控制轉(zhuǎn)變，必然要求排污權(quán)交易同排污許可制銜接融合。建議加強(qiáng)兩者在管理范圍、核算口徑、核算方法、數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)、執(zhí)法監(jiān)管等方面的充分銜接，同時(shí)探索排污權(quán)交易賦予排污許可一定靈活性的邊界和路徑。
第三，多措并舉激活企業(yè)間交易市場活力。
從試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐來看，排污權(quán)交易多以省級下轄市域行政區(qū)劃為界實(shí)施，交易市場呈現(xiàn)細(xì)碎化特點(diǎn)，規(guī)模受限、體量較小。建議打破省域內(nèi)行政區(qū)劃限制，以省級行政區(qū)域?yàn)閱挝唤⑴盼蹤?quán)交易市場。嚴(yán)格規(guī)范政府儲(chǔ)備排污權(quán)出讓，充分發(fā)揮市場調(diào)控作用。探索和發(fā)展基于排污權(quán)的抵質(zhì)押貸款等金融產(chǎn)品，拓寬企業(yè)融資渠道。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心排污權(quán)交易管理技術(shù)中心
