財政部金融司司長孫曉霞

財政部金融司司長孫曉霞致辭發言：

PPP的推廣和運用始于十八屆三中全會，2003年以來財政部根據黨中央國務院的統一部署，秉承激勵相融，風險公擔，收益共享，平等協商這個新的理念會同有關部門在公共領域大力推廣PPP，著力打造增加公共服務品的新引擎，逐步探索形成了一條適合我國國情的發展道路。

從兩年來的探索經歷看，這項工作取得了初期成效，主要表現在三方面。

首先，觀念有所轉變。推廣應用PPP不是一個簡單的項目融資，而是一次理念觀念的革新，既代表了國家治理能力的提升，又體現了財政管理方式的升級。兩年來我們緊緊圍繞理念革新開展了一系列有針對性的工作，全方位普及PPP的理念。

從普及效果看，各級政府部門的觀念有所轉變，開展從公共服務的管理者、提供者轉向監督者、合作者。有媒體評論現在地方政府領導，哪怕是縣鄉級的政府領導要是不知道PPP那肯定是Out了。

其次，制度有所建立。制之有橫，形之有度（音），對于推廣PPP來說尤為如此，建章立制是推廣PPP的基本前提，如果沒有規范的制度就會走彎路，念歪經。就我國實踐來說，早在上世紀八九十年代，在基礎設施的建設領域就開始嘗試公私合作的模式，但是由于制度建設的缺位導致項目變形。

為了解決這些問題在推廣PPP伊始我們就從制度建設入手，參照國際標準，制定了覆蓋PPP全生命周期的制度體系。業內人士評價，短短兩年時間我國就建立了一個接近國際水平的PPP制度的框架。

第三，項目有所見效。轉變觀念，建立制度，都是為了實施真正的PPP項目來奠定基礎，從去年開始我們就按照寧缺毋濫的原則，從地方上報的一千多項目當中篩選了兩批共計233個項目，中央財政的示范項目作為樣板和標桿引領PPP項目規范實施。

目前，PPP示范項目已經顯現了在公共服務質量方面的優勢。比如南方某市實施了市政排水項目，雖然汛期比以往要長但是城區沒有再現海景的現象，群眾滿意度大幅提升。

在該市的兩會上代表委員對政府最滿意的就是這項工作。可以說通過示范項目這些看得見摸得著的好處使大家有意愿有動力去推動這項PPP的工作，從今天參會的人員來看，大家對PPP特別特別的熱情。

萬事開頭難，推廣運用PPP既涉及理念、觀念的轉變，又涉及體制機制的變革，本身就是一個難活細活。從相關國家經驗看，建立PPP制度只是萬里長征的第一步，以后還要面臨優化法律環境，還有對假PPP進行糾偏。以后還需要我們繼續圍繞理念革新，不斷優化PPP的發展環境，進一步完善相關配套政策，著力推動PPP規范發展。

 

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財政部PPP中心副主任焦小平：

財政部PPP中心副主任焦小平先生做主題演講，爆出大量內容：

我們現在對PPP的融資整體進行控制，就2014年15萬億，1.5萬億的政府支出可以做PPP，如果5倍的杠桿率也就是六七萬億的刺激。

他還回應了當前政府與社會資本合作法與特許經營法的問題，他表示：2015年兩大非常重要的制度建設包括PPP立法和特許經營法都在籌劃中，目前爭議比較大，中央和國務院會協調好。

焦小平還透露，PPP會有付費機制決定性的變化，以使用者付費為主逐步轉向后兩項為引導為主，“我們把PPP的支付機制和預算改革結合起來，PPP對社會資本是個機制性利好。

財政部對PPP的預算管理正在醞釀中，2016年肯定和大家見面，這個措施的出臺直接打消了社會資本換人換屆的憂慮，最終PPP的示范標桿項目得到充分體現，這不僅是PPP，目前和建設部、環保部、交通部，包括和衛生部，都感覺到PPP這種以市場驅動的一種公共產品服務模式不僅能增加供給，關鍵是能提高效率，最終能提供多樣化價格性能比高的一種產品。”

 以下為焦小平演講全文：

各位領導，各位朋友，大家下午好，PPP是個合作的平臺，我們都是PPP的戰友，今天首先要感謝建設銀行、平安集團和大岳提供這么好的平臺，剛才關于PPP的政策發展動向和我們的政策框架曉霞主任已經做了充分的展示。我這里主要從五個方面，包括曉霞司長的一些理念政策進行梳理。

第一方面是2013年應該是PPP的準備之年。2013年我們國家經過三十年的發展，中國取得了很大的成就，但是我們粗放的發展模式業帶來了我們的新常態。如何走出新常態，我們如何在結構上、質量上、效益上、動力上進行轉變是中國新一輪發展面臨的問題。

如何引領未來的發展十八屆三中全會做出了總體的部署，全面深化經濟體制改革對中國未來發展的走向提出核心的兩大設想，第一依法治國，第二發揮市場在資源中的主導作用。

第三，2013年通過發展我們業面臨一個現實的問題，我們從2008年為了避免金融危機我們進行大規模經濟刺激，包括基礎設施發展取得了很大成功，但是因為我們投資的有效性和結構性，也出現了我們高血脂、高血壓的現象，投資的有效性擺在了我們以投資驅動的重要議題上。如此走出新常態，如何引領新常態，李克強總理提出兩大引擎，第一是大眾創新、萬眾創業，第二是公共產品供給。這是PPP改革的重大背景。

2014年PPP不是一件新鮮的事兒，但是PPP新的發展時期必須賦予新的內涵，我們過去緊緊把PPP當作一種融資手段，而要變成政府治理體系、治理能力現代化的一種措施，把它變成我們公共產品、公共服務供給管理的一種手段。

特別是《預算法》的出臺，我們政府傳統的一種發展方式，機制上得到了組織，但是《預算法》的出臺并不是地方不要發展，而是我們如何走向地方的發展，走向可持續發展，除地方的發展之外，除負債之外，財政部根據國務院的部署又增加一條PPP的路徑，PPP從融資的角度來說是一種新的方式，是一種可控的可持續的融資方式。

另外一個問題，我們經濟出現了下滑。在中國的傳統三大增長模式中，在短期內投資依然是一種增長方式。所以，PPP在2014年還承擔著穩增長、調結構、惠民生的一個重任。

正是在這種情況下，我想根據黨中央國務院的部署，財政部對PPP進行了新的定義，PPP不僅僅是一種手段，PPP是在公共產品、公共服務新的一種市場化的供給方式。它不僅要增加公共產品供給，而且要提高公共產品的質量，還要提高公共產品的價格、性能比。

新的內涵中有三個核心。

第一，我們從過去的公共產品和公共服務官辦官營增加官督民營也就是市場化的方式，市場化如何做到？第一公平競爭，通過公平的方式找到最適合，最有能力的人提供公共產品服務。

第二，PPP是一種市場化的合作模式，這就是政府和市場應該如何合作，應該在法制的框架下一種平等的合作，一種契約的精神。

第三，PPP從廣義是政府向社會資本購買服務，那就是說PPP對政府來說不是免費的午餐，對社會資本來說PPP是一種盈利模式。所以，PPP一定要給社會資本一種明確、穩定、透明的可預期的盈利模式，也就是以對價的方式進行。

PPP表現為一個項目，因為我們前面深化體制改革沒有到位，所以，PPP看似一個項目的推動，實際變成一種帶有牽引性很強的體制機制，牽引性的改革措施。主要體現在三個方面。

第一，要促進國家治理體系，治理能力的現代化。要推動行政體制改革，放寬市場準入，讓社會資本進入公共產品、公共服務領域，政府要轉變職能、優化服務。曉霞司長說的從直接公共服務的提供人轉變為一個規則的制定人和監管人。

第二，我們PPP是購買服務，不僅是使用者付費可以做，政府付費也可以做，我們在PPP的市場設計中我們用PPP的支付模式由一種模式增加為三種模式，把PPP的支付機制和我國預算管理的機制進行了有效銜接。

第三，PPP要推動投融資改革。我們過去投資是國家投資的方式，但是我們投資的有效性和超預算運行的豆腐渣一系列的問題，用傳統的沒世不進行機制變革是解決不了的，我們通過PPP機制變革解決過去投資機制體制問題，特別是推行以后市場能做的政府不要再投了。另外，政府以后重視建設到重視運營和服務。第三，PPP從微觀來說是推行一種物有所值的管理模式。比如契約精神、風險分擔、全生命周期、績效付費、全過程透明廣開，管理方面也是一種新的管理模式。

財政部按照國務院的部署作為PPP深化改革的牽頭單位，財政部如何推進PPP我們主要進行了三大支柱建設。

第一，PPP的政策和制度設計必須要基于社會公眾、社會資本和政府三家共贏，這是我們PPP必須基于這個基礎。

第二方面，我們財政部根據當前中國改革的發展進程，當前PPP市場的承受力，以及我們政府機構和市場的能力，在2014-2016推行示范戰略，目前主要做了三項工作。第一是制度建設，第二機構建設。

第三采用示范項目的引導、探索，可復制，可推廣的PPP發展模式，最終實現物有所值，也就是對政府來說少花錢多辦事兒辦好事兒。

2014年的制度建設中，第一，對PPP的路線圖進行了規定。另外，我們出臺了相應的三個操作指南，特別是我們對PPP，PPP如果要作為一個市場模式，只有標準、規范、透明才可以做大，這是百證不敗的一個真理。

在PPP過程中我們結合發達國家的經驗，結合我們中國的實際，我們設計了一個519模式，從PPP項目的發起到PPP項目采購進行了明確的流程管理，當然這個流程管理也許大家說太羅嗦了，因為我們是一個初級的PPP市場，這個PPP的市場過去我們有教育培訓的作用，也就是我們學英語是采用英語900句的方式還是采用新概念。如果要長期的建設，我們必須要一步一步走。所以，PPP我們還是采用相對比較明晰、簡易、全生命的方式設計路線圖。

如何把政策、改革措施如何作為一種改革行動，剛才曉霞司長說PPP是難活、大活、細活，絕不能搞一陣風和大躍進，所以，2014到2016財政部就近培訓、就近示范、就近引導，讓示范項目發揮燈塔的作用和典范的作用。

2014年我們財政部收集了第一批30個項目，當時非常困難，目前有3個項目部符合規定已經被調出，當時僅僅覆蓋5恩個行業15個省，規模也非常小，當時我們選擇這些項目也極不容易。

第一批示范項目，哪一年是PPP的元年？我個人觀點2014年是PPP的元年，2015年是PPP深化完善之年。PPP是大的改革措施，要根據國家不斷改革的推進進行相應的調整和優化。

第一，宏觀背景供給側改革中央財經領導小組正式提出，未來的發展還是以需求拉動，流動性管理為主的方式，還是以供給側的管理為主，中央財經明確的提出將來我國改革的措施供給側改革的過程。

第二，“十三五”面臨新的規劃，未來的發展提出五大發展理念，提出未來發展的指揮棒。PPP來說，如果我們根據這兩項宏觀政策來進行比對的話，PPP是一個以供給側改革為主，需求拉動為輔的，供給側改革拉動其根本來說，通過制度的變革，通過機制的變革，優化資源的配置效率，提高全要素生產率，它以提高質量比增加新增量更重。

…這么長的時間平滑了財政支出，它的杠桿力相當大，…權責發生不匹配，實際PPP是一種積極的財政政策，我們現在對PPP的融資整體進行控制，就2014年15萬億，1.5萬億的政府支出可以做PPP，如果5倍的杠桿率也就是六七萬億的刺激。

另外，PPP一定會成為五大發展的推進器，PPP是一種創新發展，它調整結構是一種協調發展，從我們目前示范項目60%是綠色低碳項目是一種綠色發展，PPP是開放發展，這個開放發展可能體現我們在公共產品領域一些地區對地區以外的開放。

剛剛曉霞司長已經講了，貴州項目傳統的貴陽自己的發展模式，通過PPP對外選聘，從規劃從40億降到二十幾億，還不說未來所帶來的體制效益。

另外，PPP是一種共享發展，PPP過程中我們要實現三家共贏，公眾利益、社會資本利益和政府利益，PPP一定會成為五大發展的推動器和排頭兵。制度建設2015年兩大非常重要的包括PPP立法和特許經營法都在籌劃中，中央和國務院會協調好。

第二個問題，我們在政策方面出了國務院國辦發的綱領性指導文件42號文，財政部出臺了財政承受能力指引、物有所值指引，財政部正在建立一個基于因特網+的應用的基礎，建立一個信息平臺，從中央一直通到縣，將所有的項目信息、項目推廣這個平臺將發揮信息搜集、信息統計、信息分享和促進交易、減少交易成本的作用，有的人說未來的管理方式PPP會成為一個神器，因特網+的技術在商業上已經大行其道，目前政府真正開始，將來因特網+會提高政府的效率，也會發揮很大的作用。

2015年我們推出第二批示范項目，比第一批項目得到很大的改觀，為了提高PPP的質量，我們組織5個專家組進行打分，60分以上才可以入選，從過去5個行業覆蓋到13個行業，覆蓋了全國30個省市，它的使用者付費的項目和綜合付費，VGF的模式和政府付費的模式平分秋色，而且后兩種模式的趨勢會越來越大。第三，PPP為綠色發展，我們目前的項目56%投資是綠色低碳項目，北京人深知綠色的重要性。第三個項目，項目比例，項目分布數。

我們通過2013年從樓繼偉部長在2013年底的一個PPP學術報告發起到2014年我們進行頂層設計，到2015，我想對兩年做一個小結。

第一方面PPP是國家戰略發展措施，從克強總理的講話和批示中2014年7次批示，2015年13次批示，而且在未來的5年發展“十三五”規劃中把PPP寫入“十三五”規劃。

另外，PPP改革初見成效，改革的共識初步形成，PPP我們僅僅是政府缺錢融資改為一個公共產品、公共服務的綜合性改革大家都認識到，這個可以從目前PPP市場蓬勃發展可以看得到。目前到底多少PPP進行招商，前一段說有8萬多億，現在有的說十萬多億，不管怎么說，PPP已經成為一個地方改革措施。

 第二PPP在促改革，防風險，地方政府未來除日常公共財政如何采用積極的財政政策，社會資本參與公共產品、公共服務，既要刺激又要穩健防風險，PPP我們規范、透明、公開的機制，使社會資本參加踴躍，也使政府達到剎車系統和油門系統并存的狀況。

另外，PPP在資源配置中的優勢顯示出來，第一市場活力得到了示范。第二我們以公共產品、公共服務，以過去政府進行驅動改為市場驅動，現在已經形成了。第三，PPP所帶來的效果，從藍梅河（音）的項目政府少花錢，對社會資本來說開辟了新的市場，對金融企業來說PPP的融資，不管PPP的應用融資還是二次融資都開辟了一個大的市場，這是對市場經濟的整體擴圍。

第三物有所值的概念得到了大家廣泛認識，項目層，社會資本方和政府得到認識。另外，PPP已經覆蓋了，目前我們的統計系統覆蓋了18個行業，而且PPP在綠色、低碳的項目中通過政府優先指導，也得到體現。

 另外，剛才說的PPP從付費機制決定性的變化，以使用者付費為主逐步轉向后兩項為引導為主，我們PPP的支付機制和預算改革結合起來，PPP對社會資本是個機制性利好。財政部對PPP的預算管理正在醞釀中，2016年肯定和大家見面，這個措施的出臺直接打消了社會資本換人換屆的憂慮，最終PPP的示范標桿項目得到充分體現，這不僅是PPP，目前和建設部、環保部、交通部，包括和衛生部，都感覺到PPP這種以市場驅動的一種公共產品服務模式不僅能增加供給，關鍵是能提高效率，最終能提供多樣化價格性能比高的一種產品。

 示范項目不再講，PPP在發展過程中2015年面臨很多挑戰，比如觀念轉變的挑戰，很多地方依然進行融資手段，甚至保底的東西依然存在，另外項目落地率還不是很高。如果10萬億的項目20%落地4萬億落地，假如PPP在短短兩年中能占到1/3的天下已經很大的成績，如果10萬億都落地不可能。去年推的項目落地率非常高。

 第二個問題市場能力機構的建設，政府能力、市場能力都不到位，市場環境有待完善，法律體系、標準體系、市場主體，特別是現在社會資本，PPP是建設一個公共產品、公共服務的市場，但是目前我們過去我們需要的SPV最好是建筑商、投資商、運營商的綜合運營體，剛才聽到平安銀行、建設銀行，還有剛才李總說的大家正在融合，永世長的力量形成一種專業的公共產品服務運營商。

第三，咨詢機構，PPP的市場很大，機構的能力和PPP改革實踐有很大的差別，甚至存在著質高價次的現象，但是市場要有一定的容忍度，正面來說咨詢公司對整個PPP發展發揮了非常積極的作用。

 另外一個問題，市場透明度的問題。前一段微信傳有一個工廠突然的招標價格大家非常愕然，有人說對的，有人說不對，這些對我們來說都是很好的題，市場或不好，價格高不高必須按市場出清的價格，也就是我們根本的措施來說我們要建立一個透明、規范、統一的市場，市場只有出新才有真正的價格。所以，對這個問題，2016年對市場透明度的建設要加強。

2016年應該說改革永遠在路上。第一，我們要堅定改革理念，建立一個好的PPP市場，厲以寧老師一直說好的市場，第一法治理念、契約精神，第二必須以市場為導向，第三以市場驅動，第四效率為導向，第五績效為導向，這就是好的PPP市場。 

政府轉變職能，在政府的地盤引進市場機制，如果政府轉變職能是首要的，不轉變社會資本也無法發揮作用。我們要按照未來三個清單管理的模式，政府要和市場劃清邊界，逐步作為規則制定者和監管人，政府通過PPP引導發展大社會的預期。 

市場環境方面我們第一制度建設、機制建設，包括財政付費機制、定價機制、融資機制，很多機制的建設，包括土地的問題、稅收的問題和改革。另外，特別要加強市場主體的建設，要培養專業公共服務的運營商，特別是主力產品投資運營，加強運營一體化。另外一定要做大做強第三方服務市場。

 制度建設2016年來說，除立法工作之外，劃橫線的除橫線之外我們預算管理規定之外，關鍵我們更加做到執行層的一些東西，標準體系，示范活動，還有一些績效產出。在執行層面，應該說2014到2015宏觀頂層設計基本結束，2016年更多我們要轉向操作層，可執行，抓好執行層。第四抓好示范項目，把第一批第二批項目做成真正的PPP項目，不符合的堅決挑出。第二，我們要采用新的更加透明可預期的方式推出第三批示范項目，另外，發揮信息平臺服務和監管的作用。第四，我們要去偽存真，把假象的堅決去除出去，我們要做真正的PPP項目。

我們通過示范項目真正找到可放大，可復制，可推廣的PPP模式。第五，PPP這些改革最終我們是為了建設一個公平、公正、透明的市場。樓繼偉部長說花錢買機制，我們只有建立這個市場，在市場這個平臺下通過市場來配置資源，來進行自然優化。

現在來說，我們PPP不是個管理措施，是個治理方式為主，管理措施為輔的一個措施。所以，我們最終是建立市場，市場進行自主調節。什么時候PPP市場建成了，當我無事可干的時候這個市場就是自我運轉的好的市場，有問題找政府進行處置。

 PPP是一項新的改革，我們必須理念和文化進行改革。PPP有自己文化的特性，它是一種法制的文化，主張政府、市場平等，尊重契約精神，PPP是一個市場為主的一種治理和管理方式。同時，PPP也是政府社會資本和社會公眾互動共贏合作的一個模式。

 本文來自中國PPP百人沙龍首屆高峰論壇專家發言，未經本人核實。